건축과 토지는 불가분의 관계다. 건축물의 건축은 토지가 처한 상황에 따라 개발이 가능하기도 하고 불가능하기도 하기 때문이다. 용도지역·지구에 따라 개발밀도와 허용용도가 결정된다. 도시지역과 비도시지역, 산림과 농지에 따라 적용되는 법률과 기준이 다르다. 신도시 조성과 기성시가지 재정비도 법률과 방법이 다르다. 문제는 토지이용과 관련된 법령이 너무 많다는 것이다. 전문가도 이해하기가 쉽지 않다. 더구나 잦은 제·개정 때문에 더욱 혼란스럽다.

여기서 토지이용 및 개발관련 법률과 건축(개발)과의 관계를 살펴보고, 변천과정을 통해서 미래의 건축 환경을 예측해볼 수 있을 것이다. 과거와 현재, 어떤 법률이 있으며, 어떤 역할을 하고 있는지, 그 영향은 어디까지인지 등을 들여다보고자 한다.

과거, 우리는 급속성장에 따른 성장통을 앓았다. 급격한 주택공급과 대형건축물의 건립과정에서 안전성과 편리성을 확보하기에도 어려웠다. 성수대교와 삼풍백화점 붕괴사고 등 1990년대의 대형사고가 이를 증명한다. 지난날의 과밀·난개발의 여파로 자연환경과 도시환경에 대한 무분별한 훼손, 기반시설에의 과부하 초래 등에 따른 대안으로 오늘 날, 선 계획 후 개발의 정책을 도입, 체계적·계획적인 종합개발계획을 수립한 후에 단위사업을 추진하도록 시스템을 개편, 운영하고 있다.

지금부터 앞으로는 보건환경과 경관확보에 주안점을 둘 것이다. 인간다운 삶이 화두가 될 것이다. 실내 기후 기준, 친환경 기준, 성능평가, 경관계획, 경관형성사업 등 아주 디테일한 부분에서 이를 다룰 것이다. 최근 이와 관련된 각종 법률과 기준이 앞 다투어 제정되고 있는 실정이다.

□ 과거 - 압축개발 성장시대

「건축법」과 「도시계획법」은 전통적인 건축과 토지이용에 관한 법률이다. 모두 1962년1월20일 제정되었다. 1945년, 해방 이후 18년만이다. 그렇다면 그 전에는 아무런 제한이 없었다는 말인가? 그렇지는 않다. 1934년도에 제정된 「조선시가지계획령」이 두 법을 대신했다. 「조선시가지계획령」은 건축과 도시계획, 그리고 토지구획정리사업에 관한 내용으로 구성되어 있었다.

5·16으로 정권을 잡은 군사정부는 당시 우리나라 행정법률이 전무한 사실을 알고, 1961년12월31일까지 우리나라 법률을 제정하지 않으면 종전 일제시절에 만든 모든 법률은 효력을 중지시킨다는 소위 「구법정리에 관한 임시조치법」을 제정, 강제적으로 우리나라 법률을 제정하도록 강제했다.

당시, 법령을 제정할만한 전문가도 부족했고, 시간적인 여유도 없었기 때문에 당시 사용 중이던 「조선시가지계획령」의 내용을 건축부분과 도시계획부분으로 형식적으로 구분, 급하게 「건축법」과 「도시계획법」을 제정하게 된 것이 역사다. 법률 곳곳에서 아직까지 일본식 표현이 많은 것은 그 여파 때문이다.

1960년부터 2000년까지, 급속적인 성장을 했다. 1인당 국민소득 60달러 미만이었던 것이 현재 1만6천 달러가 되었다. 도시는 외연확장과 수직공간이 급팽창되는 종래에 경험하지 못한 상황을 맞이하게 되었다. 구체적으로 건축물의 대형화·고층화가 진행되었고, 기성시가지의 재정비사업과 신규택지의 공급을 통한 주택보급율의 증대, 이를 위한 국토·도시공간은 몸살을 앓을 수밖에 없었다.

○ 택지공급 시스템 구축

기성시가지에 있어서 단위 개발만으로 수요를 충족시킬 수 없었다. 도시지역을 대상으로 계획된 토지의 공급이 필요했고, 이를 위해 1966년 「토지구획정리사업법」이 제정되었다. 2000년1월 동 법률이 폐지될 때까지 상당부분의 토지공급원 역할을 했다. 그러나 토지구획정리사업은 그 개발이익 대부분이 토지소유자에게 돌아가는 구조로 되어 있어, 문제가 있었다.

더 이상 개발이익이 사유화되는 것은 바람직하지 않았을 뿐만 아니라 주택공급을 위하여 절대적으로 부족한 택지를 조기에 공급하기 위해서는 「토지구획정리사업법」보다 더 강력한 수단이 포함된 「택지개발촉진법」이 1981년에 제정되게 된다.

이는 도시지역은 물론이고 비도시지역에 이르기까지 택지를 확보할 수 있었다. 한국토지개발공사가 그 역할을 담당했다. 주민의 의견수렴, 보상가격 책정 등 다소 비민주적이랄 수 잇을 정도로 강압적으로 추진했었다. 그 결과 1981년부터 2004년까지 무려 5억437만6천㎡의 택지를 공급하게 되었고, 주택공급률이 100% 넘게 달성될 수 있었던 원천이 된 것이다.

○ 비도시지역으로의 개발확대

「도시계획법」은 말 그대로 도시를 ‘계획’하는 법률이다. ‘계획’은 규제를 전제로 한다. 토지이용에 따른 내용적인 규제는 물론, 그 절차적인 면에서도 다른 어느 법률보다 엄격하게 관리한다.

도시지역은 전국토의 15%정도밖에 안된다. 나머지 85%인 비도시지역(준도시지역, 준농림지역, 농림지역, 자연환경보전지역)에 대해서는 특별히 규제할 필요성을 느끼지 못했다. 그러나 점차 국가경제규모가 커지면서 부족한 토지를 비도시지역에서 공급될 수밖에 없었기 때문에 비도시지역도 체계적인 관리가 필요했고, 이를 위해 1972년 「국토이용관리법」을 제정하게 되었다.

이 법은 국토를 어떻게 잘 이용하게 할 수 있을까 하는 법률이다. 규제를 전제로 하고 있지만 ‘이용’쪽에 더 무게를 두었던 법률이다.

1988년 노태우 정부가 ‘주택200만호 건립정책’을 수립, 추진하면서 도시지역만으로는 공급에 한계(일반주거지역의 용적률을 300%에서 400%로 완화하였으나 신규 택지가 고갈되었고, 재개발·재건축을 통해서 증가되는 세대수만으로 공급하기에는 역부족이었음)가 있다고 보아 1994년, 김영삼 정부는 전국토의 26%나 되는 준농림지역과 준도시지역의 개발을 허용하게 한다.

그 결과 주택공급에는 일조를 했지만 자연환경을 훼손하고, 학교·도로·교통 등 도시기반시설에 대한 과부하를 초래하는 등 적지 않은 도시문제를 야기하게 되었다.

1985년 69.8%이던 주택보급률이 2002년 100.6%를 달성하였다. 2002년을 기준으로 1,235만8천호가 되었으니 1985년 610만5천호 보다 약 2배인 625만3천호가 증가한 셈이다.

○ 주택공급촉진 정책

무주택 국민에 대한 주택공급은 정부의 책무다. 「주택건설촉진법」이 1972년 제정되었다. 말 그대로 주택건설을 촉진하기 위함이다. 아파트 건립용 토지를 집중 공급하고, 건설에 걸림돌이 되는 각종 규제를 철폐하고, 행정절차를 one-stop으로 처리하며, 국민주택기금을 확보, 저리융자 등을 통한 각종 지원방안을 그 내용으로 하고 있다.

1984년에는 「임대주택건설촉진법」을 제정, 주택구입능력이 부족한 가구의 주거생활안정을 도모하기 위하여 장기임대주택의 건설을 촉진, 공공이 우선하여 이 일에 참여하였고, 민간부문에 있어서도 재정·금융 지원과 저렴한 택지를 공급하는 등 각종 지원제도를 마련하였다.

1970년 우리나라의 주택보유수는 436만호로 보급률은 78.2%에 불과했었다. 건설촉진정책을 통해 2005년 현재, 주택은 모두 1,322만3천호로 보급률은 105.9%에 이른다.

○ 기성시가지 재정비 시작
경제성장은 필연적으로 기성시가지의 재정비를 필요로 한다. 상업·업무공간의 확충과 주택공급을 실현시키기 위한 방편으로 1976년12월31일 「도시재개발법」을 제정, 도심재개발사업과 불량주택 재개발사업이 가능하도록 했다. 그리고 1987년에는 「주택건설촉진법」을 개정, 기존 공동주택에 대한 재건축의 길도 열어 두었다.

건폐율과 용적률, 일조기준과 주차기준 등을 대폭 완화하여 도시저소득주민이 스스로 주거환경을 개선할 수 있도록 「도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법」을 1989년에 제정(2004.12.31까지 한시적으로 운영하였음)했다. 도로공원등 필요한 기반시설은 공공의 부담으로 우선 시행한 후 민간 개발을 통해 환경개선을 추진했다. 대부분 다세대주택과 다가구주택으로 건축했다. 그 결과 재정착률은 다른 방식의 사업보다 상당히 높았다. 그러나 완화된 건축기준 때문에 주거환경은 상대적으로 열악하게 되어, 머지않은 장래에 다시 재개발이 필요할 것이라는 비판도 받고 있다.

□ 현재 - 체계적이고 종합적인 계획관리시대

과거의 개발일변도 시절, 도시의 외연팽창, 과밀집중을 통한 도시문제는 더 이상 외면할 수 없었다. 2000년을 전후해 사회적인 논의가 활발하게 전개되었다. 자연환경이나 도시경관의 훼손은 물론이고, 기반시설에의 과부하를 초래하는 등 더 이상 국토·도시를 방치해서는 안된다는 사회적인 합의를 통해 정부는 ‘지속가능한 개발’, ‘환경친화적인 개발’, ‘선계획-후개발’이라는 국토·도시관리 정책을 선언하게 된다.

이를 구체화 한 첫 번째 조치가 2000년 전면 개편된 「도시계획법」을 통해서 였다. 주택공급촉진책으로 400%로 높였던 일반주거지역의 용적률을 300%로 하향조정 하고, 기반시설연동제를 도입했다. 그리고 「국토이용관리법」을 개정, 준농림지역과 자연환경보전지역에 대한 건축기준을 강화하는 등 개발사업에 상당한 영향을 끼치는 제도가 속속 보완되기 시작했다.

○ 국토·도시의 체계적·계획적인 관리시스템 구축

그동안 주요 주택공급원이던 준농림지는 더 이상 방관할 수 없는 지경에 이르게 된다. 주택공급도 중요하지만 이로 인해 발생한 문제는 더 심각했기 때문이다.

2003년, 비도시지역, 특히 준농림지역을 보다 엄격하게 관리할 목적으로 「국토이용관리법」과 「도시계획법」을 통합, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」로 전면개편하게 된다.

전 국토의 26%인 준농림지역과 준도시지역을 ‘관리지역’으로 통합하고, 이를 다시 계획관리·생산관리·보존관리지역으로 세분, 도시지역안의 녹지지역 수준(4층 이하 용적률 80%이하)으로 관리하면서, 아파트는 계획관리지역에 한하여 개발을 허용하도록 했다.

개발이 따른 필요한 기반시설은 모두 개발사업자가 부담하는 기반시설부담구역으로 지정함과 동시에 2종 지구단위계획구역으로 지정, 체계적인 개발계획을 수립할 경우에만 용적률 150% 범위 안에서 층수를 완화하고 있다.

300% 용적률 하나로 관리한 일반주거지역도 제1종(4층 이하, 150% 이하, ‘이하 서울시 기준’), 제2종(7층 또는 12층 이하, 200% 이하), 제3종 일반주거지역(250% 이하)으로 세분했다.

기반시설연동제를 도입했다. 도시기반시설을 더 이상 확보가 곤란한 곳은 ‘개발밀도제한구역’으로 지정, 건폐율과 용적률을 강화할 수 있도록 했으며, 기반시설을 확보할 수 있는 경우에도 개발에 따른 필요한 기반시설을 개발자가 부담하도록 하는 ‘기반시설부담구역’(2006년7월부터는 모든 개발사업에 기반시설부담금을 납부토록 하는 「기반시설부담금에 관한 법률」이 제정됨으로 기반시설부담구역 제도는 삭제하게 됨)제도를 신설했다.

○ 선계획 - 후개발을 위한 주택정책의 전환

정부는 2002년 주택보급률이 100.6%를 넘게 되자 지금까지의 공급촉진에서 관리정책으로 전환하는 법령 개편을 했다.

도시 전체적인 차원에서 개발을 컨트롤 하도록 도시마다 10년 단위의 “도시·주거환경정비기본계획”을 수립하도록 하고, 모든 개발사업을 지구단위계획과 연동시킴으로 말 그대로 계획을 세운 후에 개발하게 하는 등 대폭적인 체계변화가 2003년에 있었다.

「주택건설촉진법」을 폐지, 「주택법」으로 제정하고, 재건축부분은 「도시재개발법」에 의한 주택재개발사업, 「도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법」에 의한 주거환경개선사업을 하나의 체계로 통합, 운영하기 위해「도시 및 주거환경정비법」을 제정한 것이다.

○ 복합기능 도시의 개발

주택단지개발, 산업단지개발 등과 같은 단일목적의 개발방식에서 신도시의 개발 등 복합적 기능을 갖는 도시를 종합적·체계적으로 개발할 수 있도록 「도시개발법」을 2000년1월28일 제정했다. 도시계획사업에 관한 부분과 「토지구획정리사업법」을 통합·보완했다. 그동안 이러한 사업은 공공이 주도했었다면 앞으로 민간부문의 참여활성화를 위한 목적도 있다. 민간개발사업자에게 수용권을 부여하기 때문에 사업의 원활한 추진이 가능하게 될 것이기 때문이다.

도시개발사업 대상은 주거·상업지역은 1만㎡, 공업지역은 3만㎡ 이상이어야 하고, 도시지역 외의 지역은 30만㎡ 이상이 되어야 한다. 너무 작은 단위로 개발할 경우 난개발이 될 우려가 있기 때문이다. 서울의 은평 뉴타운 사업이 이 법률에 의한 대표적인 사업이다. 도시개발사업은 반드시 지구단위계획을 수립해야 한다.

2004년 말 현재 846개 지구 5억8,580만㎡가 지정되었고, 그 중 564개 지구 4억9,038만㎡의 도시개발사업이 완료되었다.

□ 미래 - 보건환경과 도시경관이 우선시되는 시대

2006년3월24일 개정된 「환경분쟁조정법」에 따르면 ‘일조방해’와 ‘통풍방해’, ‘조망저해’에 대한 사항도 환경분쟁조정 대상에 추가되었다. 그동안 소음이나 직접적인 재산피해에 대한 분쟁이 대부분이었으나 환경관련 간접적인 피해까지 피해를 주장하는 민원이 급증함에 따른 조치이다. 건강한 삶, 풍요로운 삶에 대한 국민의식이 그만큼 성장했다고 보아야 한다.

최근 ‘웰빙(Well-being)’, ‘로하스(LOHAS : Lifestyles of Health and Sustainability)’ 등 건강관련 산업이 주택·건축사업에 미친 영향이라고 보아야 한다.

앞으로 조망은 엄청난 가치를 창조할 것이다. 숲이나 하천을 바라볼 수 있는 그 자체가 권리로 인정되는 추세이다. 앞으로 자연훼손이나 도시경관을 저해하는 개발에 대한 제동이 걸릴 전망이다.

최근 개정되는 각종법령을 들여다보면 이와 관련된 변화를 감지할 수 있을 것이다. 설계단계에 건축시공단계에 어떻게 반영되어야 할 것인지에 대한 고민을 해야 할 때이다.

○ 보건·위생적인 건축물

2006년 개정 시행되는 「주택법」에 따르면 2,000세대 이상 ‘주택성능평가 제도’에 따라 분양·공고할 때에 그 평가내용을 알리도록 되어있다. 경량충격음·중량충격음 등 소음관련 등급, 조경·조망권·일조·실내공기질 등 환경관련 등급, 놀이터·휴게실 등 주민공동시설에 대한 생활환경 등급을 정함으로 쾌적하고 안락한 주거생활을 그 목표로 하고 있다. 시공자 스스로 등급을 결정, 제시해야 한다.

더구나 2008년부터는 1,000세대 이상이면 모두 의무적으로 평가해야 한다. 사업승인 단계에서 설계도서만 보고 평가하는 것이기 때문에 제대로 된 시공성을 확보하지 못할 경우 엄청난 민원에 부닥칠 것이다. 설계기법은 물론이고 신기술·신공법·신소재 개발을 통해서 이에 대처하지 않으면 안 될 것이다.

「다중이용시설 등의 실내공기질 관리법」에 따르면 100세대 이상의 공동주택(2004.5.30이후 사업승인·건축허가를 받은 100세대 이상의 공동주택)은 실내공기질을 측정, 주민입주 3일 전부터 60일간 주민이 잘 볼 수 있는 곳에 공고해야 한다. ‘새집증후군’,‘아토피 발생’등의 주범인 포름알데히드·벤젠 등 7종류의 유해공기에 대한 잔류정도를 측정해야 하는데, 친환경자재의 사용이 어느 때보다 강조될 것이다.

이와 관련하여 환경부장관은 유해한 건축자재(페인트·접착제·바닥제 등)를 적출·공고하고 있는데, 건축물에 사용되는 지 여부에 대한 감리·감독에 만전을 기해야 한다. 나중에 이로 인한 책임문제가 제기 될 것이기 때문이다.

2005년1월 「주택법」을 개정, 공동주택에 대한 환기의무 규정을 신설하고, 구체적인 기준에 대해서는 2006년5월12일「건축물의 설비기준 등에 관한 규칙」을 개정, 시행하고 있다. 공동주택은 시간당 0.7회 이상 환기를 해야 하고, 다중이용시설은 그 용도에 따라 기준을 달리하되, 지하역사는 1인 기준 필요 환기량을 시간당 25㎥ 이상하도록 하는 등 건축물의 용도에 따라 규모에 따라 각각의 기준에 만족할 정도가 되도록 해야 한다.

○ 환경친화적인 건축물

환경친화적인 건축물의 건설을 유도하기 위해서, 건축물의 설계·시공 및 유지관리 등 전 과정에 걸쳐 환경오염과 에너지 소비 등을 줄이고, 생태성이 우수한 친환경적 건축물임을 인증하는 ‘친환경건축물 인증제도’는 2002년, 공동주택을 대상으로 처음 시행했다. 그 후 2003년에는 주거복합 건축물과 업무용 건축물, 2005년에 학교, 2006년에 판매시설 및 숙박시설이 추가되었고, 앞으로 그 대상은 확대될 것이다.

더구나 2005년11월, 개정된 「건축법」에 ‘지속가능한 개발의 실현과 자원절약형이고 자연친화적인 건축을 유도’하기 위해 동 제도에 법적 효력을 부여했음을 유의할 필요가 있다. 아직은 신청인의 자유의사에 따라 선택할 수 있는 권장사항이지만 언젠가는 의무사항이 될 수도 있다. 당장 서울시에서는 건축심의 신청시 ‘친환경건축물 인증평가 기준’에의 적합여부를 반영할 것인지 고려하고 있다.

○ 에너지 절약형 건축물

「건축법」에선 에너지절약에 대해 상당한 관심을 갖고 있다. 일정규모 이상의 건축물은 에너지절약계획서를 제출하도록 하고 있으며, 건축폐자재를 건축물의 신축공사를 위한 골조공사에 15/100 이상 사용할 경우 조경·용적률·도로에 의한 높이제한 기준을 115/100 범위 안에서 완화하여 적용할 수 있다.

앞으로 개정될 「주택건설기준 등에 관한 규정」에서 500세대 이상 아파트는 입주자 모집공고시에 에너지성능등급을 의무적으로 표시하도록 하고 있다.

2004년부터는 공공기관이 건축하는 연면적 3천㎡ 이상의 건축물은 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」에 따라 건축공사비의 5% 이상을 신·재생에너지 설비에 투자하도록 규정하고 있다. 어느 순간 민간건축물도 이를 수용해야 할 때가 올 것이다.

「하수도법」에 따르면 공장과 연면적 6만m² 이상인 특정용도 건축물은 중수도를 의무적으로 설치해야 하며, 「수도법」에서는 운동장·체육관으로서 지붕면적이 2,400m² 이상이고, 관람석 수가 1,400석 이상인 시설물을 건축(증축·개축 또는 재축 포함)하는 경우 우수를 저장·활용할 수 있는 저수조시설을 따로 설치해야 한다.

○ 주변환경과 어울리는 건축물

경관확보를 위한 수단과 방법은 여러 법률에 산재해있다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시기본계획에 경관계획을 따로 수립하도록 하고 있으며, 2007년 초 제정될 「경관기본법」에 따르면, 지방자치단체장이 ‘경관기본계획’을 수립하도록 하고 있다. 경관지구와 미관지구의 경관확보를 위한 구체적인 집행계획이 포함될 것이다.

공공기관이 조성·제작·설치·운영 및 관리하는 공간·시설(건축물이 포함될 것인지에 대해서는 논란이 있음)등에 대한 디자인관리를 위한 「공공디자인에 관한 법률」의 제정도 서두르고 있다.

서울시는 2004년부터 디자인위원회를 구성, 도로·교량 등 가로시설물과 야경 색채 등에 대한 디자인심의를 진행하고 있으며, 2007년 1월, 이 위원회를 시장직속으로 두어 기능을 대폭 강화하고 있다. 더구나 2007년부터는 1,000세대 이상의 공동주택과 21층 이상 서울시 건축허가 대상 건축물은 건축심의 전에 ‘공공디자인심의’를 먼저 받게 할 것이라 한다. 건축과 다른 시설물의 어울림을 위한 Total-Design 시스템을 구축하려 하고 있다.

2006년1월1일부터 자연공원, 습지보호지역, 생태·경관보전지역, 기타 환경에 영향을 주는 개발사업으로서 「환경정책기본법」에 의한 ‘사전환경성검토 협의’ 대상사업이거나 「환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법」에 의한 ‘환경영향평가협의’ 대상사업의 경우 「자연환경보전법」의 규정에 따라 자연경관심의위원회 심의를 받아야 한다.

이처럼 많은 법률에서 경관을 고려한, 경관 확보를 위한 대안을 제시하고 있다. 경관은 주변과의 조화를 말함인데, 대부분 규제수단으로 사용되어지고 있는 것이 현실이다. 앞으로 더욱 강화될 것이 분명하다.

○ 「건축기본법」의 제정 추진

2007년 초에는 「건축기본법」이 제정된다. 건축기술 기준만 다루는 「건축법」의 위상과 한계를 극복하기 위함이다. 건축은 그 시대상과 장소성이 담긴 건축물과 공간환경을 기획·설계하는 창조적 활동과 건설공사에 의한 그 실현물까지로 정의하면서 설계자의 창작활동을 최대한 보장하는 한편, 전문가의 책임과 도덕적인 우월성을 강조하고, 공공기관의 책무를 규정하고 있다.

2007년은 물론이고 당분간 2~5년은 법령·제도의 상당한 변화가 뒤 따를 전망이다. 국민의 의식 또한 높아질 것이다. 설계자등 전문가에 대한 책임은 가중될 수밖에 없을 것이다. ‘아는 것이 힘’이라는 말이 현실화되고 있다. 살아남을 것인가 도태될 것인가는 스스로 결정해야 하는 시대가 앞에서 기다리고 있다.

(20070226/ 2007 하우징브랜드페어 세미나 자료)


* 본 글은 “윤혁경의 건축법해설 홈페이지(http://www.archilaw.org) 나의이야기 > 나의시각/도시건축론”에서 발췌된 글로써, 일부 내용은 현재 법령등과 차이가 있을 수 있습니다.